十三届全国人大常委会、专门委员会组成人员履职学习讲稿
中国宪法制度的若干问题
沈春耀
浏览字号： 大 中 小 来源： 中国人大网 2018年6月29日 15:51:05
尊敬的委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
按照本次常委会履职学习安排，现就中国宪法制度的有关情况和问题，谈谈个人的学习体会和认识。
今年3月召开的十三届全国人大一次会议圆满完成一系列重要议程和任务。我们可以明显感到，这是一次具有浓厚宪法色彩和氛围的代表大会。会议审议通过《中华人民共和国宪法修正案》，这是现行宪法公布施行以来修改内容最多、修改幅度最大的一次，意义重大、影响深远；在全国人民代表大会上首次组织宪法宣誓仪式，习近平主席和新一届国家机构领导人员、组成人员就职时公开进行宪法宣誓，这在人民共和国历史上是第一次，令人印象深刻；根据《宪法修正案》规定，选举产生首任国家监察委员会主任，审议通过《中华人民共和国监察法》，新的国家监察体制正式确立；根据《宪法修正案》规定，决定设立全国人大宪法和法律委员会，这在全国人大历史上是第一次。这些大事、要事、新事，都同宪法有直接的关联，宪法激励我们不忘初心、牢记使命、继续前进、永远奋斗。这次大会是一次弘扬宪法精神、履行宪法使命、维护宪法尊严的大会，在当代中国宪法制度发展史上书写了新的光彩篇章。
一、中国宪法制度的历史发展
习近平总书记指出：“回顾我国宪法制度发展历程，我们愈加感到，我国宪法同党和人民进行的艰苦奋斗和创造的辉煌成就紧密相连，同党和人民开辟的前进道路和积累的宝贵经验紧密相连。” “两个紧密相连”的重要论断，对于深入学习和正确理解中国宪法制度具有重要指引意义。不了解中国近现代100多年以来艰难曲折、激越变革、激荡发展的历史进程，就不可能真正认识和理解中国宪法。
（一）宪法问题在中国提出始于晚清
现代意义上的宪法是西方先搞起来的，是资产阶级革命的产物。“宪法首先要确立的是资产阶级的统治。”
1840年鸦片战争以后，中国逐步成为半殖民地半封建社会。为了民族复兴，无数仁人志士“以爱国相砥砺，以救亡为己任”，进行了各种形式的抗争、探索和尝试。西学东渐之下，立宪救亡、变法图存，成为那个时代很多人孜孜以求的目标。他们寄希望于按照西方宪政制度模式、仿行日本“明治维新”来改良改造中国，然而最终都没有取得成功。1898年，清政府主张改良的一派发起戊戌变法，史称“百日维新”，后来遭到了统治集团保守势力的残酷镇压，“六君子”血洒京城菜市口。1908年和1911年，清政府迫于各方压力先后颁布《钦定宪法大纲》、《重大信条十九条》，但根本不能取信于人，必然随着清王朝的终结一同消失。
1911年，孙中山先生领导的辛亥革命废除了帝制，创立了中华民国，产生了资产阶级民主革命性质的《中华民国临时约法》，具有历史进步意义。我国现行宪法在序言中明确讲到了孙中山先生和辛亥革命。然而，限于历史条件，革命和约法未能从根本上改变国家和民族的悲惨命运，中国人民反对帝国主义和封建主义的历史任务还没有完成。
北洋政府时期，先后有“天坛宪草”（1913），袁世凯的“袁记约法”（1914），曹锟的“贿选宪法”（1923），段祺瑞的“民国宪草”（1925）；南京国民政府时期，又有蒋介石的“训政时期约法”（1931），“五五宪草”（1936），“中华民国宪法”（1946），等等。各种版本的宪法文件先后推出，各种政治势力轮番上台表演、反复博弈，“你方唱罢我登场”。但究其实质，他们都不过是想用宪法、宪政、立宪等招牌和名义，装点门面、笼络人心，维护旧势力的反动统治，最终都逃脱不了失败的命运，为中国人民所唾弃。历史证明，在中国，照搬西方宪政制度模式是一条走不通的路。
�。ǘ┲泄膊炒映闪⒅掌鹁鸵允迪秩嗣竦奔易髦魑喝�
以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人，在领导中国人民进行新民主主义革命的伟大斗争中，就开始对人民民主政权的总章程进行探索和实践。其中，具有代表性的制度文献是《中华苏维埃共和国宪法大纲》（1931）、《陕甘宁边区施政纲领》（1941）、《陕甘宁边区宪法原则》（1946）等，在局部地区取得了宝贵的实践经验。同时，我们党对未来全国性政权体制提出基本构想和原则，具有代表性的理论文献是毛泽东同志的《新民主主义论》（1940）和《论人民民主专政》（1949）。这些重要成果，对新中国国家制度构建和发展产生了深刻持久的影响。
中华人民共和国的成立，开辟了中国人民当家作主的历史新纪元。1949年9月，在新中国成立前夕，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》。这些宪法性文献，确认了近代100多年来中国人民为反对内外敌人、争取民族独立和人民自由幸福进行的英勇斗争和中国共产党领导中国人民夺取新民主主义革命胜利、掌握国家权力的伟大历史变革，确立了中国人民当家作主新型国家制度的基本架构、根本原则和活动准则。
�。ㄈ┪夜芊ㄖ贫染艘欢吻酆屯渎�
从上个世纪五十年代后期开始，由于指导思想上发生“左”的偏差和工作中的失误，我国社会主义民主法制出现停滞、徘徊。特别是后来发生的“文化大革命”，给党和国家事业带来严重破坏和巨大灾难，“文革”期间宪法形同虚设。这个教训极为深刻。
“文革”期间发生的一件事情，同我国宪法制度直接相关。1970年8月至9月，党的九届二中全会在江西庐山召开，其中有一项议题是讨论宪法修改草案。会上，围绕要不要在宪法中写国家主席、要不要设国家主席、谁来当国家主席等问题，毛泽东同志同林彪集团进行了尖锐的斗争。林彪、陈伯达等人借“讲天才、设主席”之名企图抢班夺权的阴谋最后未能得逞，并开始暴露、失势。庐山会议上的这件事情已经久远，但由于涉及我国宪法制度，后来经常为学者所提及，特别是在讨论国家主席制度时更是如此。对这个问题，需要从具体的历史条件出发，予以正确认识和说明。
在“文革”后期，我国修改制定了一个宪法，即1975年宪法。这是一部存在严重问题的宪法。粉碎“四人帮”之后，我国又修改制定了一个宪法，即1978年宪法。这部宪法虽然有一些新变化，但仍存在许多明显的缺陷和局限。1979年和1980年，五届全国人大二次会议和三次会议曾经对1978年宪法作过两次修改。总的看，1975年宪法和1978年宪法，都是改革开放之前那个特定时期的产物。
（四）改革开放历史新时期的我国宪法制度
1978年12月，党的十一届三中全会实现历史性转折，拨乱反正，开启了改革开放历史新时期，并确立了发展社会主义民主、健全社会主义法制的基本方针。邓小平同志指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”
我国现行宪法，是根据党的十一届三中全会的路线方针政策，适应改革开放和社会主义现代化建设历史新时期的需要，于1982年12月4日由五届全国人大五次会议通过的。1982年宪法确立的许多重要制度和原则，都源于1954年宪法和1949年《共同纲领》，是在新的历史条件下对它们的继承、完善和发展。
1982年宪法公布施行后，根据我国改革开放和社会主义现代化建设的实践和发展，在党中央领导下，全国人大分别于1988年、1993年、1999年、2004年和2018年，先后5次对1982年宪法的个别条款和部分内容作出必要的、也是十分重要的修正，先后通过52条修正案。5次宪法修改，体现和反映了中国共产党领导全国各族人民进行改革开放和社会主义现代化建设的成功经验，体现和反映了中国特色社会主义道路、理论、制度、文化的发展成果。通过宪法修改，我国宪法在中国特色社会主义伟大实践中紧跟时代步伐，不断与时俱进、完善发展。
改革开放40年来的历程充分证明，我国宪法有力坚持了中国共产党领导，有力保障了人民当家作主，有力促进了改革开放和社会主义现代化建设，有力推动了社会主义法治国家建设进程，有力维护了国家统一、民族团结、社会稳定，是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法。我国宪法确立的一系列制度、原则和规则，确定的一系列大政方针，具有显著优势、坚实基础、强大生命力，必须长期坚持、全面贯彻、不断发展。习近平总书记指出，时间越久远，事业越发展，我们就越加感受到宪法的力量。
�。ㄎ澹├肥亲詈玫慕炭剖�
回顾我们党领导的宪法制度建设历史，可以得出许多启示和结论，习近平总书记在主持十九届中央政治局第四次集体学习时概括为四点重要结论。一是制定和实施宪法，推进依法治国，建设法治国家，是实现国家富强、民族复兴、社会进步、人民幸福的必然要求。二是我国现行宪法是在深刻总结我国社会主义革命、建设、改革的成功经验基础上制定和不断完善的，是我们党领导人民长期奋斗历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果。三是只有中国共产党才能坚持立党为公、执政为民，充分发扬民主，领导人民制定出体现人民共同意志的宪法，领导人民实施宪法。四是我们党高度重视发挥宪法在治国理政中的重要作用，坚定维护宪法尊严和权威，推动宪法完善和发展，这是我国宪法保持生机活力的根本原因所在。
我国宪法制度的历史发展，是中国近现代历史发展的一个缩影。紧密结合中国近现代历史特别是我们党团结带领人民长期奋斗的光辉历程、取得的辉煌成就、发生的历史巨变来开展宪法学习宣传教育，就能够使全党全国人民深刻认识我国宪法形成和发展的历史必然性，深刻认识我国宪法的深厚根基和丰富内涵，在历史的启迪和传承中弘扬宪法精神，坚定宪法自信，增强宪法自觉。
二、我国宪法的基本内容
经过5次修正后，我国现行宪法现在共有1个序言、4章、143条。其结构为：序言，共13个自然段；第一章“总纲”，共32条；第二章“公民的基本权利和义务”，共24条；第三章“国家机构”，分为8节，共84条；第四章“国旗、国歌、国徽、首都”，共3条。
（一）国家的领导核心力量和指导思想
我国宪法明确规定中国共产党在国家政治和社会生活中的领导地位，明确规定马克思列宁主义及其中国化思想理论体系在国家政治和社会生活中的指导地位。这是历史的选择、人民的选择，宪法以国家根本法的形式予以确认。
1954年9月，毛泽东同志在第一届全国人民代表大会第一次会议的开幕词中明确指出：“领导我们事业的核心力量是中国共产党。指导我们思想的理论基础是马克思列宁主义。” 这一经典论述深刻指明了新中国国家制度、宪法制度的灵魂和要旨。
当今时代，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想是党和人民团结奋斗的行动指南和共同思想基础。这些都属于我国宪法制度的核心内容。
从我国历次宪法性文献看，党的领导和指导思想在表述和规定方式上经历了一个发展变化过程。最早是间接的、内含的，后来是直接的、明示的；其基本内容也是在不断丰富、深化和拓展。在最近这次宪法修改中，我们再次深刻感受到中国特色社会主义进入新时代，从宪法上坚持和加强党的领导、推动国家指导思想与时俱进的重大意义。
�。ǘ┥缁嶂饕甯局贫�
我国宪法第一条开宗明义规定了国体，即中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。
宪法对国家各方面制度，都确定为社会主义性质，或者以社会主义为原则、为导向。如宪法第五条规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。第六条规定，社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，社会主义公有制消灭人剥削人的制度；国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。第十二条规定，社会主义的公共财产神圣不可侵犯。第十五条规定，国家实行社会主义市场经济。最近通过的《宪法修正案》规定，国家倡导社会主义核心价值观。
“社会主义”这一概念，在我国宪法中，前后出现50次，规定的内容涉及国家和社会生活的方方面面，无疑具有极为重要的地位、性质和意义。
�。ㄈ┤嗣翊泶蠡嶂贫�
人民代表大会制度是我国的政权组织形式，通常称为政体。国体决定政体，政体与国体相适应、相统一。人民代表大会制度包含着一系列紧密联系、相互贯通的重要政治思想和理论原则，包含着一整套构建科学、运转协调的重要政治制度和行为规范。
习近平总书记指出：“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。” 根据我国宪法规定，总结60多年来的成功实践经验，人民代表大会制度的核心要义包括：一是我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，国家一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。二是国家机构实行民主集中制原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责、受人民监督；国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对人大负责、受人大监督。三是中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下、充分发挥地方的主动性积极性的原则。四是坚持各民族一律平等，各少数民族聚居的地方实行区域自治，维护和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。五是实行依法治国，健全社会主义法治，建设社会主义法治国家。六是坚持中国共产党的领导和理论指导，沿着中国特色社会主义道路，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。上述人民代表大会制度的核心内容，主要规定在宪法序言、第一章和第三章之中。
人民代表大会制度集中体现我国国家政权的根本性质、国家发展的根本任务和国家活动的根本准则。人民代表大会制度在国家政治制度中具有根本性质，在国家政权组织体系中具有根本地位。因而，我们经常说，人民代表大会制度是我国的根本政治制度。
�。ㄋ模┕掖笳秸�
党和国家在改革开放和社会主义现代化建设历史新时期的重大理论观点和重大方针政策，实行的一系列重要制度、原则和活动准则，比较集中地规定在宪法序言、第一章和第二章之中。
例如，宪法序言第七自然段，过去的5次修宪有4次都修改充实了这一自然段。除了有关党的领导和国家指导思想的内容外，国家的根本任务，中国特色社会主义道路，社会主义初级阶段，“一个中心、两个基本点”，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法治，贯彻新发展理念，推动五大文明协调发展，国家发展的奋斗目标等大政方针，都规定在这一自然段中。
又如，宪法第四条中规定，中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等团结互助和谐关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。
�。ㄎ澹┕窕救ɡ鸵逦�
公民的基本权利是宪法的核心内容。各国宪法大都集中规定公民的基本权利，一般被称为人权或者公民权利宣言书，这同近代宪法制度产生的背景有密切关联。历史上比较有名的宪法性权利文献是，法国1789年《人权和公民权宣言》，美国1791年《权利法案》（美国宪法第一至第十修正案之总称）；俄国十月革命后，列宁起草了《被剥削劳动人民权利宣言》，作为1918年苏俄宪法的第1篇。
我国宪法高度重视公民基本权利和义务部分的内容，1954年宪法设专章作出了明确规定。1982年宪法不仅恢复、充实和完善了这方面的内容，而且还将“公民的基本权利和义务”一章作为第二章，列在“国家机构”一章之前，凸显保障公民权利和自由的宪法精神。这虽然是表述顺序问题，但在一定程度上也反映出如何看待公民权利、国家权力及其相互关系问题，是1982年宪法的一个新意。
我国宪法第二章中规定的公民的基本权利，主要有：公民在法律面前一律平等，选举权和被选举权，言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，宗教信仰自由，人身自由，人格尊严不受侵犯，住宅不受侵犯，通信自由和通信秘密，批评、建议、申诉、控告、检举和获得国家赔偿的权利，劳动权，劳动者休息权，物质帮助权，残疾军人生活保障，抚恤烈属，优待军属，帮助残疾人，科研、文艺等文化活动自由，保护妇女权利，禁止破坏婚姻自由，保护婚姻、家庭、母亲、儿童和老年人，保护华侨、归侨、侨眷合法权益等。除宪法第二章规定的内容外，宪法第一章第十三条中规定的国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权，第十一条中规定的国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益，这实际上是确认了公民又一项重要权利，即私有财产权。
我国宪法坚持公民权利义务法定原则、权利义务相一致原则，公民的权利和自由不是绝对的，在法定范围内，受现实社会条件的约束和具体法律关系的调整。一是规定公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务（第三十三条第四款）。二是规定公民行使自由和权利，不得损害国家的、社会的、集体的和其他公民的合法的自由和权利（第五十一条）。三是规定既为权利又为义务，如公民有劳动的权利和义务（第四十二条第一款）、有受教育的权利和义务（第四十六条第一款）。
（三）深入推进宪法贯彻实施
我国宪法实施的特点是多渠道、多方式、多主体，是一个动态的发展进程。主要有以下几种情况：
一是通过完备的法律法规和制度体系，推动和保障宪法实施。宪法是国家法律法规和各种制度的总依据，经常被称为“母法”。加强立法工作，形成完备的法律规范体系，是宪法实施的内在要求，也是宪法实施的基本途径。
二是通过发展国家各项事业、推进国家各方面工作，保证宪法规定得到充分的、有效的实施和落实。
三是宪法规定的直接适用，宪法中有一些规定具有直接适用的性质，不必通过其他途径和方式。
四是宪法中的有关规定，必要时，需考虑兼容性、调适性，作出合宪性判断和安排，以更好实现宪法的稳定性和适应性的统一。例如，1990年4月，七届全国人大三次会议在通过香港基本法的同时，还作出一个关于香港基本法的决定，明确：“香港特别行政区基本法是根据《中华人民共和国宪法》按照香港的具体情况制定的，是符合宪法的。”
五是对于宪法法律没有明确规定的事项，必要时，根据宪法精神，可以采取创制性办法，及时妥善处理没有规定、没有先例的新情况新问题。例如，张德江同志在今年的全国人大常委会工作报告总结过去五年的主要工作时讲到：“根据宪法精神和有关法律原则，采取创制性办法及时妥善处理辽宁拉票贿选案有关问题。”
中国特色社会主义进入了新时代，对全面依法治国特别是依宪治国提出了新的更高要求。我们应当更加注重发挥宪法的国家根本法作用，以宪法为根本活动准则，加强宪法实施和监督，维护宪法尊严和权威；以宪法为统领，加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，用科学有效、系统完备的制度体系保证宪法实施；以宪法为总依据，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，把国家各项事业和各项工作全面纳入依法治国、依宪治国轨道，把依法治国、依宪治国提高到一个新水平。
宪法是我们党长期执政的根本法律依据，必须切实遵行、坚决维护。新时代坚持和加强党的全面领导，要善于把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来；同时，坚持依法治国和依规治党有机统一，推进党内法规制度体系建设。各级党组织和党员领导干部要自觉增强依宪治国、依宪执政观念，坚持法治，反对人治，对宪法法律始终保持敬畏之心，带头在宪法法律范围内活动，带头遵守、执行和维护宪法法律，不断提高依宪治国、依宪执政的本领。
以上是我对中国宪法制度有关问题的一些个人理解和认识，仅供领导和同志们参考。不妥之处，敬请大家给予批评指正。谢谢大家。
（沈春耀：十三届全国人大常委会委员，十三届全国人大宪法和法律委员会副主任委员，全国人大常委会法制工作委员会主任，全国人大常委会香港特别行政区基本法委员会主任，全国人大常委会澳门特别行政区基本法委员会主任）
